魏光奇:自利集团——透视清代的州县官府

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  建设现代的“人本政府”,是另一个很好的口号,不可能 它触及了中国传统政治的痼疾。公元前3世纪秦统一,中国社会从“贵族本位”转型为“官府本位”,一种生活 社会总是延续了两千多年。一种生活 传统社会的“官府”,有的是另一个为国家服务的行政性团体,但会 另一个为其他人谋利益的社会性集团。这里,亲们以清代的州县官府作为蓝本,来对一种生活 大大问题进行透视,以期为今天的政治体制改革提供历史借鉴。

  一.公权力的私人化

  中国古代的地方初级政区,自秦汉至唐宋统称“县”;至元代,但会 设于省、路、府之下的“州”这么属县,但会 也属于地方初级政区。明、清承元制,在少数地方设“州”和“直隶州”,与“县”同为地方初级政区,并称州县。至清代,除州、县外又在边远地区设“厅”和“直隶厅”,而极少数作为二级地方政区的“府”除管辖州、县外有的是其他人的直辖区境。于是,清代的地方初级政区有的是府、厅、州、县等一种生活 形式;而州又有直隶州与属州之别,厅又有直隶厅与属厅之别。不可能 属厅和直隶厅均为数太大,府有直辖区境者更少,但会 清代的初级政区,一般就被称为“州县”。州、县、厅以知州、知县、同知为行政首长,称“正印官”。

  清代实行正印官“独任制”,部分州县设有州同、州判、县丞、主簿等佐贰官,但亲们各有其他人的衙署和独立职能,有的是就说 “正印官”的副职或下属,但会 承担辅助正印官筹划、办理州县主体行政的职能。在一种生活 制度下,朝廷将完整篇 州县政务责成于州县官一人,“曰征租惟知县主之;曰听讼惟知县主之;曰缉捕惟知县主之;曰考试惟知县主之。余若讦奸防盗兴利除弊诸要政,悉惟知县是赖”。正印官办理州县政务,有其他人的两其他人员系统,由幕友、家丁、书吏和差役组成。

  清代州县幕友、家丁、书吏和差役,严格说来有的是属于国家正式行政人员,但会 州县官的私人雇员或盘踞地方的社会势力。幕友由州县官其他人出资延聘,每州县一二人至十几人不等,基本职责是办理文移,参与甚至主持政务。家丁(长随)或为州县官的亲属,或为其家养奴仆,或由其招募,每州县十几人至数人不等,负责联系、监察房科书吏和各班差役,协调、监督各种行政事务的办理,及料理衙署内杂务。各州县设有吏、户、礼、兵、刑、工等房科(“六房”),负责起草、誊缮文稿,保存各类文书,此外也参与办理赋税征收、刑罚诉讼等事务。清代州县房科的定编办事人员仅为典吏,每州县12人,而除此之外,各州县衙门自行招募“书手”等人员参与办公,国家默认亲们合法,形成固定编制。不可能 起草、缮写、誊录工作繁重,经制典吏和定额“书手”仍难以完成,各州县房科有的是募用一定量临时人员,有记载说“大邑每至二三千人,次者六七百人,合适亦不下三四百人”,其中亲们实际是“游手好闲无业贫人”、“无赖之徒”,不过“假托公务横肆贪饕”。房科书吏名为国家行政人员,实际上是盘踞地方的黑恶势力,亲们出身成分冗杂,品质恶劣,“皆市民之黠者”或“乡里桀黠者流”,“大率贪猾无赖”。。各地房吏普遍位于“缺主”制度,即担任书吏者“父以传子,子以传孙,一若官俾之世其业者”,即使因犯奸遭到惩处,仍由他决定替补者,并瓜分后者的作弊、贪赃收入,“仍世其业如故”。各州县设有皂、壮、快“三班”差役,承担州县行政的外勤工作,包括催征赋税、拘传人证、递解人犯、缉捕窃盗、传达政令、随官出差、司掌刑杖以及守卫城门、仓库、县衙等。州县的差役均有定额,各种记载中较为常见的是皂隶16名,快手8名,民壮3000名,看监禁卒8名等。然而不可能 不敷办公,各地均位于一定量编外人员,谓之“白役”,其数目可多达数百人甚至数千人。白役有的属于正式召募,经上司衙门批准,载入名册;有的属于役班自行召募,不入名册;还有的属于差役办理某项差务时临时召唤帮忙的人员,被称为“假差”。

  但会 ,清代州县除正印官外,幕友、家丁、书吏、差役,嘴笨 有的是以私人身份履行公权;反言之,州县公权力实际上被分解,成为分属于各个官府成员的私人权力,为哪几其他人的制度化以权谋私、制度化贪污勒索提供了基础。

  二.“官府”是另一个自利集团

  不可能 公权力被私人化,清代的州县官府实际上有的是另一个履行公权的治理团体,但会 另一个专以谋取私利为宗旨的自利集团,从州县官到家丁、书吏、差役,无不以权“寻租”,利用转过身掌握的公权力为其他人牟私利,徇私舞弊,枉法贪赃,无所不为。亲们利用权力来盘剥社会和民众,来侵蚀国家资源,这在当时的制度下不可能 有的是个别大大问题,但会 趋于常态化、制度化,有国外学者称之为“系统化的贪污”。

  清代知县每年的俸银实际过高 40两(知州不超过3000两),此外还有数百至一千数百两的“养廉银”,用作办公经费。但当时国家按定制从赋税中留给州县的公费非常少,有一定量公务开支这么来源,包括幕友、家丁等衙署人员的工薪(六房书吏则根本不给工薪)、各上司衙门的经费摊派、馈赠上司官员的陋规、差务和应酬费用以及但会 日常办公费用。在一种生活 状况下,朝廷实际上默许州县官自开财源,违法攫取各种收入,包括赋税浮收和瞒报、摊派差徭以及在各个办公环节收取规费。一种生活 做法,使得看似严格的州县财政制度形同具文,州县财政实际上沦为一种生活 州县官一人负责的“大包干”制度:在一州一县之中,完整篇 合法算是法收入都属于州县官其他人所有;与此并肩,他负责按定制足额向国库上解税款,并保证本州县的各种合法和法外费用的支出,而以上收支相抵之剩余,便是州县官其他人的净收入。一种生活 制度使得州县财政如一潭浑水,贪污中饱与合法收入无从分清。一般说来,另一个州县官每年可不非要有数千、数万乃至一二十万“介于公私之间”的“灰色收入”(其数额因缺位肥瘠、品质能力不同而有差),合适其官俸的几百倍、几千倍,而违法贪赃受贿尚找不到其内。

  幕友、家丁、书吏、差役也全都通过办理公务聚敛勒索。幕友可不非要以家丁为中介,通过办理诉讼收取贿赂。家丁一方面可不非要在公务活动中直接收取门包和各种规费,其他人面还定期定额从六房书吏所得陋规中分润,各地均有定规。六房书吏不仅国家不给工食银,“且连办公费亦并无之”,“笔纸亦由自备,惟借陋规以资生活”,在赋役征收、科举考试、民刑诉讼中,书吏都可不非要取得各种规费,赃私、勒索尚找不到其内。差役按定制每年有6两左右的工食银,但州县官往往有的是就说 发给,而听凭亲们“鱼肉乡民以自肥”,亲们“靠山吃山,靠水吃水”,在催征赋税、拘传人证、递解人犯、缉捕窃盗、司掌刑杖等各个行政环节上敲诈勒索,收入颇丰。清代差役被定位为“贱役”,其他人和子孙不得参加科举考试,但不可能 收入充沛,竟成为但会 人争相谋求的职业,但会 地方“欲充当总差一名”,行贿银需上千两,当时有民谣说:“差头换举人,倒补一千金”。

  除盘剥社会外,州县官府的官员、幕友、长随、书吏、差役以及亲们的亲朋,还竭力侵蚀国家资源。如州县官员的“子弟亲友”往往无偿使用国家的驿站资源,“甚至家丁之丁,幕友之友,俨然乘传往来,相习成风”;又如当时各地普遍位于所谓“官价采买”制度,即官府以大大低于市价的“官价”强制向商户、百姓购买衙门所需生活和办公物品,实质上是让后者无偿负担州县衙署数十乃至上百家丁、官亲的大部分生活费。

  不可能 “官府”对于社会的剥削有的是偶发的其他人行为,但会 具有群体性、常态性和制度性,但会 其危害就不仅及于国家行政层面,但会 及于社会、经济层面,可不非要因为社会、经济的衰落。类式,州县官府借民间诉讼和命盗案件肆意勒索、敲诈,常常因为民人的破产,甚至因为一方社会的凋敝。一定量清代文献都记载,普通百姓但会 涉入简单民事诉讼,原告、被告以及四邻证佐就全有的是“牵连失业,典衣买饭”,“一讼起,常二三家破;一岁之讼,以数千计”,破家者不可胜数。窃盗案件牵连无辜平民,被称为“贼开花”,“殷实平民经贼案数次牵连”必然“一贫如洗”,被称为“洗家病”。命案办理,“若有殷实之家,但在数里内者,必百计株连”,民间但会 有“告状破一家,人命破一村”之语;“甚则延及二三十里内之富户,谓之望邻,亦被吓诈破产”,“地方元气,索然尽矣”。在中国历史上,国家赋役沉重因为人民逃亡、经济凋敝的状况为亲们所熟知,清代州县官府的盘剥也同样严重影响地方经济。类式,州县为了“创收”滥发牙贴,听凭地方土劣盘踞市场,滥收“牙税”,结果因为“百物腾贵”。又如,州县实行由铺户无偿或低价向衙门供应各种用品的制度,因为铺户严重赔累,商业凋零。可不非要说,在清代“官府本位”的制度下,有的是“经济决定政治”,但会 “政治决定经济”。不可能 “官府”有的是作为另一个治理团体服务于国家,但会 作为另一个寄生群体紧紧附着于经济、社会机体之上,吞食其膏脂,吸吮其精血,凭借权力、权势来恶性膨胀其他人的利益,但会 总会因为经济、社会周期性地陷入衰落与危机之中。

  三.监察机制的废弛

  清代对于州县官的施政和其他人操守,设有一套监察制度,承担一种生活 监察的主体即设置于州县之上的各级上司衙门。

  清代州县隶属于府和直隶州,知府、直隶州知州是州县官的直接上司,亲们负责就近监察州县官员过犯,督导其行政,并可不非要对州县行政进行直接干预,其形式包括订立地方性章程,通过发布政令、札饬来除理所含普遍性的事务,饬令、审查、批准州县官在地方政务方面的兴革,以及越过州县官亲自除理州县的但会 具体事务和上控事件。知府、直隶州知州之上设置分守、分巡道员,亲们须定期到所属各地巡查,督率州县官推行政教法令,监察各州县的词讼事务,“巡到州县地方,即将讼案号簿提到查核,勒限催审;有关积贼、刁棍、衙蠹及胥役弊匿等情,立即亲提究治”,或令州县定期造册报告相关状况。道员之上,各省设有布政使司、按察使司,在钱粮征解、各项经费收支、捕盗、词讼等方面督催、监察州县官按定制履行职责,州县须按定制向“两司”造报各类文书表册,办理“两司”饬令的各种事项。清代绝大多数省份设有巡抚一员,两三省设置总督一员,督抚对于州县官员的权责主要在于人事管理,包括题请任用、更调、奖励、处分、请假、考绩等。此外,督抚还通过莅临地方巡查、接收当地士民对地方政务的投诉等最好的方法对州县官及其政务进行监察。

  但史料记载表明,一种生活 “以官制官”的体制内监察制度并这么取得预期效果,而负面效应却很大。不可能 各级上司(尤其是督抚)握有州县官黜陟大权,两者的关系往往有如主奴,州县官对各级上司竭尽谄媚巴结之能事,各级上司则对州县官颐指气使,任意勒索。当时,各省督抚、司道、知府等官员逢三节两寿“(春节、端午、中秋、其他人和夫人诞辰),接受州县官馈赠;其日常私人用度在相当大程度上也依赖于州县供给,或假称”借贷“而有借无还;或”借访事为名“而”抑勒州县馈送进奉“;其本衙门”非要物件“,嘱令州县官购买而”短发价值“;借留州县官吃饭之名而收受其”压席银两“;纵容管门家人收受州县官门包;赴任、离任之时,携带家眷、家人往往达数百名之多,令州县迎送、供应;向州县官勒荐幕友、长随,挂名领饷,这么等等,不一而足。而上司勒索州县最恶劣的表现是卖官,督抚可不非要根据州县官贿赂的有几只,决定其官职的黜陟和缺位的肥瘠。

  各级上司既收受州县官贿赂、馈赠,便难以履行其监察职能,转而对于州县官的非为枉法徇隐、回护、包庇,这造成了各省官场上下勾结、官官相护的局面。当时另一其他人指出,各级上司对于曾向其他人行贿的州县官,”喜其殷勤也,有过体恤之;惧其讦发也,曲意包容之,究至于反受挟制,而无可怎样“;还另一其他人指出,各省州县官亏空库款严重,而督抚却往往有的是就说 认真参办,其重要因为之一但会 ”恐牵连“,”上司或受过属员之馈送供给,全都不敢办“。但会 州县官厚颜无耻,投靠上司做”门生“,”不可能 列入门墙,即使造孽无穷,其师为之维持徇庇“,不用受到追究。州县官对于家丁、差役等衙署人员也同样采撤回 护的态度,而”衙役知有本官曲护,每多足高气扬,肆行不法“;差役依仗州县官庇护欺压百姓,有有的是引起反抗,当一种生活 状况位于时,州县官往往会认为百姓们是在冒犯其他人,但会 袒护差役,压制民众。

  “以官制官”的体制内监察机制非要除理州县官的贪墨、滥权大大问题,反而造成上下勾结、官官相护的风气,其恶果在司法“上控”制度方面表现的最为明显。清代司法上诉制度,但会 是为了制约州县官审判不公、营私舞弊和平反冤狱,但实际上徒有形式。另一其他人指出:“民冤于州若县”,则由府、道、司直至督抚,逐级上诉;而上司衙门则由督抚、按察使司直至道、府,又逐级转饬下级衙门审理,“其审判必与县断略相等”。民人不得已而赴京师刑部上控,刑部仍会转饬督抚除理,(点击此处阅读下一页)

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